外资加速自贸区聚集渐成势

 　　多个利好政策的叠加让自贸试验区政策优势明显，这是否会加速外资在区内聚集？未来，我国是否会出台新政，加大自贸试验区政策优势？本报特邀业内专家，勾勒自贸试验区引资新蓝图。

　　专家圆桌

　　中国世贸组织研究会副会长霍建国

　　安永华中区税务服务主管合伙人谭绮

　　中国贸促会研究院国际投资研究部主任刘英奎

　　商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅

　　中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员苏庆义

　　（排名不分先后）

　　多个与自贸试验区有关的政策让自贸试验区政策优势凸显，这是否会加速外资在自贸试验区聚集？

　　苏庆义：设立自贸试验区的初衷是制度创新，而非追求政策优势。在自贸试验区发展过程中，政策优势和制度创新有较多重叠，不妨统一称之为功能优势。自贸试验区的功能优势必然吸引企业投资，不只是外资，也包括内资。未来，上海自贸试验区和广东自贸试验区将更多吸引现代服务业，天津和福建自贸试验区吸引高端制造业，中西部地区的自贸试验区吸引升级版的传统制造业。

　　刘英奎：自贸试验区优越的营商环境促进外商投资企业在区内集聚，这种集聚趋势在今后一段时间将成常态。从外商落户自贸试验区的类型看，根据自贸试验区功能定位和资源禀赋不同应有所不同。如金融企业更倾向于在上海自贸试验区落户；现代服务业，尤其是专业服务类外商投资企业更青睐广东自贸试验区；装备制造类外商将沈阳、武汉等作为落户首选；大宗货物相关产业外商投资企业关注浙江舟山；土地密集型农业和制造业企业紧盯中西部地区的自贸试验区。

　　谭绮：通过进一步商事登记制度改革，外商投资管理制度改革，扩大服务业及制造业对外开放以及加快金融创新，自贸试验区在外资眼中更具吸引力，外资聚集效应逐渐显现。结合《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》及上海自贸试验区金融改革40条，大量外资保险机构、资管机构涌入上海自贸试验区，形成集聚效应。天津自贸试验区重点发展融资租赁业、高端制造业和现代服务业。广东省正加紧制定落实总体方案的工作方案和三大片区建设方案，并推动进一步下放省级管理权限，更多港澳投资企业将在广东自贸试验区聚集。

　　霍建国：我国已提出加快构建全面开放新格局，自贸试验区在探索开放新格局方面承担重要职责。下一步，自贸试验区应进一步大幅缩减负面清单，扩大服务业开放，争取在高技术领域和高端服务业领域的开放过程中实现利用外资的新突破。东部沿海地区的自贸试验区应以积极探讨扩大服务业引资为主，中西部地区的自贸试验区应在扩大制造业引资上下大力气，见到实效。

　　郝红梅：市场开放、政府职能转变、管理模式创新、投融资改革等有利因素使自贸试验区对外资的吸引力增强，集聚效应明显。自贸试验区将成为所在城市及周围地区经济发展最快、投资环境最优的外资集聚区。目前，自贸试验区发展重点明晰，如广东自贸试验区的战略定位是粤港澳深度合作示范区，福建自贸试验区的定位是深化两岸经济合作。总之，人才、资源、经济及政策上的集聚效应与外资集聚正相关。经济发展水平、技术进步空间、体制改革效应等因素对外资聚集趋势和投资机会的影响是中长期的。

　　商务部新闻发言人高峰曾表示，2018年将继续推进自贸试验区改革试点，适时推出更多的、有针对性的、系统性的改革试点经验，并在全国推广。今年哪些改革试点经验有望在全国推广？

　　苏庆义：目前，可复制、可推广的内容主要集中在贸易便利化、海关特殊监管区域、投资管理、事中事后监管，未来还会在政府管理、法治保障等方面进行推广。

　　霍建国：现阶段，自贸试验区真正缺少的是决策自主权，导致大胆闯、大胆试、错了改的要求难以落实到位。下一步，自贸试验区要用好用足中央赋予的更大的改革自主权，这些权力集中在两个方面：一是行政管辖权的扩大，特别是在财政税收、土地使用权和建设项目的审批权方面，中央应进一步放权或给地方扩权。二是行业投资审批权应从主管部门下放，特别是涉及服务业各管理部门的权限问题，如合资医院、合资办学等机构应归地方，按开放程序办理。中央可在负面清单的管理和调整方面继续发挥作用，负面清单以外可交由地方负责。

　　刘英奎：去年以来，自贸试验区开展制度创新，已形成一些可复制经验，包括几个方面：一是市场开放领域的经验，如已率先在上海自贸试验区实施，进而在天津、福建和广东三个自贸试验区实施的开放措施，可在中西部地区的自贸试验区推广；在11个自贸试验区实施的开放措施形成的成功模式，可在全国推广。二是在制度创新方面，各个自贸试验区都有成功经验，但具有普遍性和全国推广价值的经验更便于在全国推广。如广东自贸试验区实现行政事项“一网通办”；福建自贸试验区将投资建设项目审批分为四个阶段，统一实行“一表申请、一口受理、并联审查、一张审批”等，这些经验具有普适价值，值得在全国推广。

　　谭绮：今年在加快政府职能转变、扩大服务业开放、深化金融领域的开放创新等领域都会总结出值得推广的经验。如在上海自贸试验区先行试点的办税一网通，受到了纳税人的好评，该制度已在上海及数个自贸试验区分步推行，向全国的推广势必能够推进税收现代化建设。同时，各个自贸试验区在地理位置及客观发展条件上各具优势，在考虑将某些改革试点经验进行推广的同时，也应结合自身优势及限制，考虑在一些具有类似条件的地区先行推广，作为扩大压力测试的试验田。

　　郝红梅：自贸试验区事中事后监管出现的问题集中在三个方面：一是政务服务信息化工作资源未到位；二是综合窗口深化改革难以推进；三是系统信息共享问题。同时，在区内备案制实施的过程中，存在执行细节不明、缺少政策落地的保障措施等问题。未来还需进一步探索由事前审批变事中事后监管所面临的问题以及应对措施。此外，今年自贸试验区需进一步发挥自贸试验区压力测试功能，深入开展一些国际高标准规则的研究和试验、深化重点领域改革等。

　　11个自贸试验区的面积相差不大，有专家认为东部地区的自贸试验区面积不够用，中西部地区自贸试验区面积用不完，上述现象是否存在？自贸试验区是否存在扩区的可能？

　　霍建国：自贸试验区要考核区内项目落地情况和土地使用状况，不应再走房地产拉动的老路，应在高质量发展上总结经验。如果区内土地确已开发完毕，并产生了积极的经济效益，说明政策是有效的，应总结可复制经验，加快在全国推广。我们应不忘初心——自贸试验区要实现自身的发展，更重要的是总结可复制经验，从而带动我国新一轮高水平对外开放。

　　苏庆义：当前中西部地区的自贸试验区尚不存在面积用不完的问题。随着经济的发展，中西部地区的自贸试验区可能会受到空间限制。目前看来，自贸试验区扩区的可能性不大，自贸试验区格局一段时间内会保持稳定。

　　郝红梅：自贸试验区扩区必须得到国家授权，是否扩区应由产业功能、业务功能决定，杜绝圈地、大拆大建。如果受土地存量的制约，发展制造业受限，搞实体经济的企业进不了自贸试验区，就有必要进行功能性扩区。2009年，美国自贸区委员会推出了自贸区“地点可选择框架”（AlternativeSiteFramework），从物理和虚拟两方面拓展自贸区功能范围。未来，我国也可考虑在虚拟空间上扩大自贸试验区的功能范围。

　　谭绮：现阶段，东部地区的自贸区面积利用率比中西部地区高这一现象确实存在。不过，中西部地区的自贸试验区发展潜力大也不容忽视。中西部地区的自贸试验区在引资方面具有资源丰富、综合成本低等优势，在农业、矿产资源开发、劳动密集型工业等领域存在投资机会。

　　上海自贸试验区已经历一次扩区，扩区后，自贸试验区的功能多元化，能在更大范围内检验自贸试验区制度创新的有效性。因此，自贸试验区扩区的可能性是存在的，扩区是自贸试验区发展到一定阶段的必然选择。

　　刘英奎：11个自贸试验区的地域面积采取了整齐划一的规定方式，这样做的好处是方便易行，减少竞争，节省时间，加快推进；不足之处在于忽视不同地区之间的资源差异以及发展需求，造成了东部地区自贸试验区面积不够用，中西部地区面积富余的局面。尽管自贸试验区的重要职责是制度创新，但是高端制造业和高技术服务业的开放以及产业转型升级和新兴产业、产业集群的培育依然是其重要内涵。随着自贸试验区的发展，应组织专家进行评估，根据发展需求提出是否扩围的建议。

　　下一步，我国是否会出台新政，加大自贸试验区政策优势？

　　刘英奎：各个自贸试验区都有比较强烈的改革开放意识，外商更有进入中国市场的迫切需求，既然从供需两个方面都有强烈的扩大开放意愿，进一步扩大改革开放，制定并率先实施新政策就成为顺理成章的事情。

　　苏庆义：自贸试验区的主要功能是制度创新。目前来看，虽然制度创新取得较多成果，但是与预期尚有较大差距。未来我国可能会加大自贸试验区制度创新的保障力度，下放更多自主权，让自贸试验区更大胆地进行制度创新。

　　郝红梅：发挥制度创新引领作用是自贸试验区下一步工作重点。围绕持续优化营商环境、完善市场运行机制等方面，我国今年将继续出台支持自贸试验区建设的政策。目前，一些敏感行业的开放涉及深水区的改革，要既确保对外开放，又风险可控。敏感行业的开放将在自贸试验区开展压力测试，进而推广至全国，这方面也将出台更具针对性的政策。

　　霍建国：为继续探索高水平对外开放可能遇到的问题，现阶段的开放进度仍要注重发挥自贸试验区的先行先试作用，在负面清单的精简方面还是要以自贸试验区为主，同时也要注意加快准入前国民待遇加负面清单管理模式在全国的普及。此外，简政放权、加强事中事后监管仍是主要任务,这方面走得快，更有利于加快构建全面开放新格局。

　　谭绮：我国将出台新政，加大自贸试验区政策优势。上海、天津、广东、福建四个自贸试验区仅以十万分之五的国土面积就吸引了全国十分之一的外资，这充分证明了我国将自贸试验区建设上升为国家战略的明智性，同时也印证了加快自贸试验区建设是我国适应经济全球化趋势的客观要求，更是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择。